La Conférence mondiale sur les changements climatiques qui se tient à Copenhague du 7 au 18 décembre 2009 apparaît essentiellement comme un sommet politique où les négociations entre Etats seront centrées sur les engagements chiffrés d’émissions de gaz à effet serre (GES) après 2012. Il s’agit en effet de l’un des points majeur des discussions, mais il est loin d’être le seul.
Surtout, au-delà des discours et des images à la teinte très engagée qui entourent la Conférence, le contenu des négociations s’inscrit dans un cadre complexe et souvent peu connu.
Copenhague : 6 conférences en une
La Conférence de Copenhague marque en réalité à la fois :
> La 15ème réunion annuelle de l’organe plénier de la Convention-Cadre des Nations unies sur les changements climatiques (la « Conférence des Parties » ou « COP » selon l’acronyme anglais),
> La 5ème Réunion des Parties au Protocole de Kyoto (« MOP »),
> les 31èmes sessions des deux organes subsidiaires (le SBSTA , chargé des éléments scientifiques et techniques et le SBI , chargé des questions de mise en œuvre),
> La 10ème session du Groupe de travail spécial des nouveaux engagements des Parties visées à l’Annexe I au titre du Protocole de Kyoto (AWG-KP ),
> La 8ème session du Groupe de travail spécial de l’action concertée à long terme au titre de la Convention (AWG-LCA ).
L’agenda des négociations est donc extrêmement touffu, organisé en parallèle entre les organes de la Convention et ceux du Protocole.
Le plan d’action de Bali (2007)
Aussi nombreux qu’ils soient, chaque organe (auquel s’ajoutent les groupes de contacts et autres groupes informels créés au fil de la Conférence elle-même) présente une justification précise et leur accumulation atteste bien davantage de l’ampleur colossale de la tâche que d’une simple inflation administrative. Ils sont le fruit de 15 ans de suivi de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, de l’arrimage du Protocole de Kyoto depuis 2005 (qui ne lient pas juridiquement les mêmes Etats, à commencer par les Etats-Unis) et des décisions prises en 2007 pour préparer l’après 2012.
C’est lors de la COP 13 à Bali qu’a été lancé le cycle de négociations devant se clôturer à Copenhague (le Plan d’action de Bali). Il s’agit d’un « vaste processus pour permettre l’application intégrale, effective et continue de la Convention par une action concertée à long terme, dès à présent, d’ici à 2012 et au-delà, en vue de parvenir d’un commun accord à un résultat et d’adopter une décision à sa quinzième session [à Copenhague, en 2009] ».
Cinq axes de négociations ont été dégagés dans le Plan d’action de Bali sur lesquels les Etats ont avancé pas à pas depuis deux ans :
> Une vision partagée,
> L’atténuation des émissions de GES,
> L’adaptation aux effets des changements climatiques,
> Le transfert de technologies,
> Les modes de financement.
Les deux premiers axes présentent des spécificités particulières, tandis que les trois derniers dépendent essentiellement de la question du financement.
Une vision partagée
Il s’agit essentiellement de déterminer un objectif global à long terme de réduction des émissions. Le Plan d’action de Bali réagissant aux conclusions du quatrième rapport du GIEC ; c’est une projection commune à échéance de 2050 que sous-entend cette « vision partagée ».
Point de départ minimal, cet objectif continue néanmoins de faire l’objet d’oppositions entre les Etats. Un consensus s’est assez largement dégagé sur l’idée elle-même d’un objectif de réduction à long terme. Certains se sont d’ailleurs attachés durant longtemps à cet unique objectif, refusant par là tout accord sur un échéancier intermédiaire (2015-2020 / 2030). Reste que le chiffre prôné par le GIEC de 50% de réduction des émissions en 2050 dont 80% seraient à la charge des pays développés, s’il a été de plus en plus largement intégré par les propositions des Etats lors des semaines qui ont précédé la Conférence de Copenhague, ne constitue pas encore la base solide d’une réelle « vision partagée ».
L’année de référence, tout d’abord, pose difficulté. Les chiffres du GIEC sont présentés par rapport à 1990, année de référence des réductions d’émission dans le Protocole de Kyoto. Les 27 pays de l’Union européenne s’y conforment. Mais les Etats-Unis, malgré la très sensible évolution de leur position, ont abordé la Conférence de Copenhague avec des propositions de réduction fondées sur l’année 2005.
Deuxième point, le maintien du principe des responsabilités communes mais différenciées soulève aujourd’hui des difficultés plus importantes qu’en 2007. Il signifie en substance que la responsabilité historique des pays développés dans les émissions de GES doit se traduire juridiquement par des efforts correspondant aux émissions de chacun dans le temps, tout en tenant compte de leurs capacités économiques et sociales. C’est ce principe qui a conduit à la divergence entre les pays dits de « l’annexe I » (de la Convention-Cadre sur les changements climatiques) et les autres. Seuls les premiers (pays développés et pays de l’Est) ont souscrits des engagements chiffrés de réduction d’émissions dans le cadre du Protocole de Kyoto (Annexe B du Protocole).
Le fait qu’aujourd’hui le premier émetteur mondial de GES (la Chine), soit un pays « non Annexe I » conduit à aborder le principe des responsabilités communes mais différenciées d’une manière plus crispée dans les négociations. De fait, c’est toute la question des « grands émergents » qui pose difficulté. Mais les propositions d’effort à moyen et long termes faites juste avant la Conférence de Copenhague par la Chine, justement, pourraient permettre d’atteindre le compromis nécessaire.
L’atténuation des émissions de GES
Il s’agit bien entendu de l’un des éléments centraux des négociations de Copenhague. D’après le Plan d’action de Bali, il se découpe clairement en deux parties :
> Des objectifs de réduction d’émissions (donc chiffrés) pour les pays développés,
> Des actions de limitation des émissions pour les pays en développement.
Contrairement à ce que l’on aurait pu penser, cet aspect particulièrement délicat des négociations a fait l’objet d’avancées non négligeables. La Conférence s’est finalement ouverte sur la base de propositions de réductions démissions de nombreux Etats.
Le « Paquet énergie climat » adopté par l’Union européenne en décembre 2008, qui marque sa volonté d’adopter une position de leader dans le dossier climatique (en particulier la France) donne le ton : 27 Etats se sont engagés à réduire leurs émissions de manière globale de 20% par rapport à 1990, à augmenter l’efficacité énergétique de 20% et à inclure 20% d’énergies renouvelables dans la consommation finale (les fameux « 3 x 20 » ).
Avec l’arrivée des démocrates au pouvoir en août 2009, le Japon a finalement décidé lui aussi de conserver l’année de référence de 1990 en proposant une réduction de 25% à échéance de 2020. La Nouvelle Zélande serait prête à réduire ses émissions de 10 à 20% dans les mêmes conditions. La Russie, bien que sa position de détenteur de très importants crédits Carbone la place dans une position particulière, serait tout de même disposée à s’engager à une réduction de 20 à 25% de ses émissions.
En parallèle, d’autres propositions de réduction de la part des pays développés ont été faites, mais sur la base d’années de référence beaucoup plus récentes, ce qui diminue d’autant le niveau des réductions. C’est le cas notamment du Canada (-20% de réduction en 2020 par rapport à 2006, ce qui correspond à -3% par rapport à 1990) et des Etats-Unis (-17% en 2020 par rapport à 2005 ; -30% en 2025 ; -42% en 2030 par rapport à 2005, ce qui signifie environ -4% en 2020 et -22% en 2030 par rapport à 1990).
Les Etats en développement se sont également largement penchés sur ce point chaud des négociations avant la Conférence de Copenhague. Parmi ces « mesures d’atténuation appropriées au niveau national » (NAMA), la Chine a déclaré une réduction de son intensité Carbone de 40 à 45% en 2020 par rapport en 2005, tandis que le Président Lula du Brésil a annoncé une réduction de 36 à 39% essentiellement par le biais de la lutte contre la déforestation, à peu près comme l’Indonésie (-26%) et la Corée du Sud (-30%).
Le total reste à ce jour sensiblement en deçà des recommandations du GIEC (environ -20% de réduction pour les pays de l’Annexe B, dans la fourchette maximale, au lieu des 25 à 40% préconisés pour 2020). Ceci d’autant plus que les émissions ont augmenté depuis 2000 à un rythme plus soutenu que jamais (3,4% par an). Mais c’est là tout l’enjeu des tractations menées durant la première semaine de la Conférence par les négociateurs, puis à la dernière minute par les chefs d’Etat et de gouvernement, les 17 et 18 décembre. Sans compter que les résultats dépendront des compromis atteints ou non sur le processus REDD plus relatif à la lutte contre la déforestation.
Adaptation, technologies et financements
A l’issue d’un long processus de mise en œuvre, le Fonds pour l’adaptation est finalement opérationnel. Mais malgré les efforts déployés pour une plus grande efficacité et une équité renforcée (gestion par la Banque Mondiale, chaque pays disposant d’une voix et les décisions étant prises à la majorité des 2/3), les pays en développement font valoir une fermeté grandissante sur la nécessité de traiter à part égale adaptation et atténuation, ce qui n’est toujours pas le cas.
Tout comme pour les transferts de technologies, le financement est objectivement insuffisant. La convergence des volontés politiques pour agir massivement contre les changements climatiques (sans qu’il soit question des modalités de mise en œuvre) pourrait néanmoins voir évoluer à Copenhague la question essentielle des financements. Lors des premières sessions de travail de la Conférence, la proposition des pays du Nord d’accorder 10 milliards de dollars par an aux pays du Sud pour contribuer au financement de la lutte contre les changements climatiques a été logiquement mal accueillie.
Mais la présentation par Jean-Louis Borloo le 7 décembre de créer le « Fonds Justice Climat » à hauteur de 600 milliards de dollars (60 milliards par an pendant 10 ans ou 30 milliards par an durant 20 ans) a ouvert de nouvelles perspectives. D’autant plus que, conformément au Plan d’action de Bali, les modalités de financement seraient innovantes, les sources devant provenir essentiellement d’une taxe sur les transactions financières. Ce projet ambitieux demeure pour l’instant uniquement français. Son endossement éventuel par l’Union européenne dépendra de la décision du sommet européen qui se tiendra à mi-temps de la Conférence de Copenhague. La force de proposition qu’elle détiendrait en cas d’acceptation serait indéniable. Mais la taxation des transactions financières représente un important pas à franchir pour lequel la conjoncture actuelle laisse une marge de manœuvre étroite, même si une taxation à hauteur de 0,01 % devrait permettre de dégager 20 milliards de dollars par an.