Céline Nègre, Chargée d'études Risque environnemental

Copenhague, Conférence de la dernière chance pour les changements climatiques ?

Le fait que le Sommet ne donne pas lieu à un traité international détaillé, chiffré et juridiquement contraignant pour tous ne sera pas l’échec que certains prédisent. Sous couvert des données scientifiques aujourd’hui établies, les négociations internationales sur les changements climatiques font apparaître les divergences des politiques énergétiques, entre désir de profiter des avantages d’un régime commun et risque de protectionnisme financier.

Issue de Copenhague : peu importe la forme
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Le catastrophisme qui entoure la question des changements climatiques et en particulier la conférence de Copenhague de décembre 2009 est palpable. Un échec sera définitif, croit-on entendre.

Ainsi, certains avancent que les conséquences physiques du phénomène lui-même ne pourront plus être endiguées : les événements météorologiques extrêmes se multiplieront en quantité et en intensité, du Bengladesh aux Etats-Unis ; la hausse du niveau des mers et des océans ajoutée à la désertification entraîneront des migrations forcées aux conséquences économiques et géopolitiques aussi dramatiques que coûteuses¹.

Le quatrième rapport du GIEC² n’est pas raisonnablement contestable³. Les connaissances scientifiques actuelles attestent désormais que l’inaction conduira en effet à des conséquences d’autant plus alarmantes qu’elles deviendront insurmontables à l’échelle de quelques décennies. Le rapport Stern⁴, s’il a soulevé un débat ponctuel entre certains économistes sur le taux d’actualisation⁵, montre aussi que quoi qu’il en soit, le coût de l’inaction sera largement supérieur à celui de l’action, même si les accords sur de prochains chiffres de réduction d’émissions de GES ne sont pas encore tous fixés. Le G8⁶, le FEM ⁷, l’OCDE⁸, l’AIE⁹, l’Union européenne et bien sûr, désormais, les Etats-Unis, vont dans le même sens.

Reste que l’urgente nécessité d’un accord mondial post Kyoto sur les changements climatiques n’est pas intrinsèquement liée à l’adoption d’un tel traité à Copenhague.

En d’autres termes, que le 18 décembre 2009 seule une déclaration politique générale ait été adoptée par les représentants de la quasi-totalité des Etats du monde, ce n’est pas un alibi suffisant pour écarter la priorité très concrète des enjeux (économiques, climatiques, politiques et énergétiques).

De fait, ce serait confondre au moins deux réalités : la réalité scientifique des crises auxquelles ils ont à faire face quant aux impacts socio-économiques des changements climatiques et celle de la temporalité spécifique des négociations internationales.

(1) A l’échelle européenne, le rapport de 2008 de l’Agence Européenne de l’Environnement (AEE) montre combien le continent ne sera pas épargné, v. Impacts du changement climatique en Europe, http://www.eea.europa.eu/publications/eea_report_2008_4/

(2) GIEC : Groupe d'experts intergouvernemental sur l’évolution du climat

(3) http://www.ipcc.ch/home_languages_main_french.htm

(4) http://www.hm-treasury.gov.uk/sternreview_index.htm

(5) cf. article "Actualisons, il en restera toujours quelque chose..."

(6) G8 : Etats-Unis, Japon, Allemagne, France, Royaume-Uni, Italie, Canada, Russie

(7) FEM : Fonds pour l’Environnement Mondial

(8) OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economiques

(9) AIE : Agence Internationale de l’Energie

Depuis la dernière session de négociations avant Copenhague, qui s’est tenue à Barcelone en novembre, il était à peu près sûr qu’un traité du type de celui du Protocole de Kyoto ne serait pas adopté en décembre, au Danemark.

La nature juridique de l’instrument à adopter constituait l’un des points d’achoppement majeur entre les Etats, à tel point que le fruit des négociations de décembre devait plutôt prendre la forme de décisions de la Conférence des Parties.
A l’échelle mondiale, deux ans de négociations (Plan d’Action de Bali, décembre 2007) pour trouver un accord précis et chiffré sur une question aussi complexe que celle des changements climatiques est un délai très court. Mais le fait que l’enjeu énergétique soit au coeur de l’échéance de Copenhague pouvait justement rendre possible la finalisation d’un accord 6 mois plus tard à Bonn, ou bien un an après, lors de la Conférence des Parties suivante, la 16e, qui aura lieu à Mexico en décembre 2010, comme c’est couramment le cas.

Aujourd’hui, l’important ne tient pas tant dans la nature juridique de l’instrument adopté à Copenhague que dans les positionnements politiques que ces prémices traduisent déjà.
Face à un enjeu par définition global et aux conséquences humaines et économiques potentiellement dramatiques, le fond de la question demeure le rapprochement entre des stratégies énergétiques divergentes, voire opposées, politiques et stratégies qui façonnent les économies nationales et les échanges internationaux. Au final, c’est probablement l’évitement de nouvelles guerres économiques qui est en jeu.

La situation est aujourd’hui radicalement différente de celle qui prévalait lors de la négociation du Protocole de Kyoto (précision sensible des connaissances scientifiques et des échéances nécessaires d’action ; volonté politique généralisée ; mise en oeuvre de mécanismes nationaux et/ou régionaux ; implication des acteurs économiques, etc.). Les Etats et les entreprises sont nombreux à avoir intégré dans leurs stratégies des actions d’atténuation et d’adaptation aux changements climatiques¹⁰.

Or, c’est justement cette première expérience qui soulève les réels enjeux d’un nouvel accord mondial sur les changements climatiques. Elle fait apparaître les visions de fond de trois groupes principaux d’Etats : l’Union européenne, les Etats-Unis et les pays en développement (en distinguant les "grands émergents" des autres, en particulier l’Afrique). Deux grands types de questions continuent de se poser : l’arrimage dans un système cohérent et compatible des mécanismes de marché ou hors marché, et l’intégration de nouveaux engagements.

Si l’accord international final permet de fusionner les apports de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et du Protocole de Kyoto, l’avenir des mécanismes de flexibilité sera primordial dans ses incidences directes au plan national, donc sur les entreprises. Politiquement autant qu’économiquement, il serait difficilement tenable d’opérer un virage à 180° à l’égard de ces mécanismes économiques mis en place dans le cadre du Protocole pour en permettre la mise en oeuvre (MDP¹¹, MOC¹² et marché d’échange de permis d’émissions).

L’amélioration des procédures existantes constituera en revanche un point de négociation à la fois technique, complexe et nécessaire, qui fera vraisemblablement l’objet de discussions après la conférence de décembre (désengorgement des projets MDP, amélioration des indicateurs, quantification de l’additionnalité, développement de projets dans de nouvelles zones, particulièrement en Afrique, quantification des puits de carbone, intégration de la déforestation, etc.).

Mais si le protocole de Kyoto ne devait pas être prolongé, ce qui est toujours possible, ces questions cruciales se poseront très différemment (cadre ? gouvernance ? etc.).

(10) Voir, pour le seul cas de l’Union européenne, l’engagement des "3x20" : 20 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre, 20 % d’augmentation
du recours aux énergies renouvelables, et 20% de réduction de la consommation énergétique à échéance 2020

(11) MDP : Mécanisme pour un Développement Propre

(12) MOC : Mécanismes de mise en oeuvre conjointe

2009 : année de négociations intenses (voir la chronologie) >>

La possibilité de sanctions
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De la même manière, l’accord visé ramène sur le devant de la scène le mécanisme de contrôle de la mise en oeuvre des engagements. Souvent laissé dans l’ombre, il est pourtant décisif. C’est par ce biais que certaines sanctions pourraient être prononcées à l’encontre des Etats et entraîner un éventuel durcissement à terme des législations internes concernant notamment les limites d’émission de gaz à effet de serre des secteurs les plus émetteurs.

Le mécanisme d’observance actuel relève du Protocole de Kyoto. Or, au-delà du positionnement politique de l’administration Bush qui a toujours refusé de ratifier le Protocole, le principe de s’engager dans un ensemble contraignant comportant des sanctions possibles décidées au plan international demeure dans la nouvelle orientation américaine l’un des points majeurs d’opposition à la ratification d’un instrument du type de celui du Protocole de Kyoto. Les Etats-Unis demeurent farouchement attachés aux mécanismes de sanctions exclusivement nationaux. Et malgré la volonté affichée de Barack Obama de s’engager dans une démarche de lutte contre les changements climatiques, coordonnée, cohérente et juridiquement contraignante au plan international, il est loin d’être évident que les Etats-Unis acceptent d’y intégrer l’équivalent de la procédure d’observance actuelle.

A ce stade, la question de la nature juridique de l’accord mondial finalement adopté sur les changements climatiques reprend toute son ampleur. Le risque d’un régime à plusieurs vitesses n’est en effet pas écarté et l’Union européenne aura un rôle décisif dans les négociations finales sur ce point (à Copenhague ou dans l’année suivante).

Pour faire en sorte que les pays en développement augmentent quelque peu leur niveau d’engagement (avec les contreparties d’assistance financière et techniques nécessaires) et que les Etats-Unis entrent dans le cercle, il faudra peut-être accepter qu’ils bénéficient d’un régime particulier parmi les pays développés. Du moins dans un premier temps. Le temps que le Congrès adopte le projet de loi interne sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre prévu au printemps 2010. Quelques mois qui pourront être décisifs, alors que Barack Obama rencontre ses premières contestations internes sérieuses (réforme de la santé, présence des soldats américains en Afghanistan, défaite à deux élections partielles en novembre, etc.). Ceci permettrait de réduire sensiblement l’argument actuel selon lequel s’engager dans un nouvel accord reprenant les éléments fondamentaux du Protocole de Kyoto serait impossible pour cause d’incompatibilité avec la législation nationale.

La réalité est loin d’être aussi tranchée¹³, puisque les projets de lois Waxman-Markey¹⁴ et Kerry-Boxer¹⁵ n’empêchent pas, a minima, que les Etats-Unis s’engagent à une limitation chiffrée de leurs émissions de gaz à effet de serre dans un traité international.

(13) Voir article : "La convergence du marché Carbone américain", Lettre OTC Conseil juin 2009

(14) American Clean Energy and Security Act (ACES), adopté par la Chambre des Représentants le 26 juin 2009

(15) American Clean Leadership Act (ACLA), actuellement en discussion devant le Sénat

Vers un marché mondial du carbone ?
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L’opposition principale est plus profonde et est liée essentiellement aux marchés du carbone. C’est sur cet aspect que se révèle le paradoxe principal des négociations : la quasi-totalité des Etats s’entend sur l’urgence de l’action face aux changements climatiques, mais l’unilatéralisme freine l’adoption d’un accord qui ne peut être que global.

Après les tâtonnements des débuts, les entreprises européennes se montrent largement favorables au système d’échange de quotas d’émissions, qui leur permet de négocier entre elles et d’ouvrir un nouveau marché. L’enjeu aujourd’hui est de parvenir à un marché de quotas d’émissions structuré au niveau mondial. Outre l’envergure et la fluidité qu’il permettrait, la structuration d’un tel marché à l’échelle globale constituerait l’une des meilleures garanties contre les "fuites de carbone".

Les freins sont néanmoins encore puissants : la mise en place des marchés nationaux de droits d’émissions de gaz à effet de serre est reportée à 2011 au plus tôt dans plusieurs pays pour cause officielle de crise économique (Australie, Etats-Unis). En effet, la baisse d’activité des secteurs les plus émetteurs a un effet mécanique sur le besoin de compensation par l’achat de crédits. Mais le cas de la Russie montre combien le protectionnisme financier peut être tentant, puisqu’elle entend bien conserver la manne de quasiment 60 milliards d’euros engrangée depuis sa ratification du Protocole¹⁶, jouant sur l’augmentation du prix du carbone sans avoir mis en place de politiques de réduction de ses émissions.

De prime abord, il semble que la Chine et l’Inde aient tout intérêt à la mise en place d’un marché mondial du carbone structuré et contrôlé, seul moyen réellement efficace pour les pays en développement et les grands émergents en particulier, d’obtenir les financements nécessaires à leurs actions de réduction et d’adaptation, puisqu’il évite d’empiéter sur les budgets nationaux des pays du Nord. Mais il est loin d’être évident qu’elles adoptent cette ligne de conduite dans les négociations. Les financements pourront toujours se négocier différemment et tout se jouera autour de leur rapport avec les Etats-Unis.

La mise aux enchères des quotas de CO₂ à partir de 2013 décidée en décembre dernier au sein de l’Union européenne constitue à cet égard une étape importante dans la possible prise de leadership au sein du marché du carbone au moins au plan régional. Les entreprises concernées devant désormais acheter aux Etats leurs quotas d’émission (plus d’un milliard de tonnes de CO₂), le mécanisme des enchères représentera un montant de plusieurs milliards d’euros par an dans l’Union européenne¹⁷. La structuration approfondie du marché européen pourrait ainsi jouer, à terme, dans le sens de la mise en place d’un marché mondial calé sur ce modèle •

(16) Soit des crédits d’émission d’environ 4 milliards de tonnes, sans qu’aucune action de réduction des émissions de gaz à effet de serre ait été menée. La déliquescence de l’industrie vieillissante, fortement émettrice, doublée d’une production énergétique fondée essentiellement sur le gaz et non sur le charbon, ont suffi

(17) Voir les recommandations du Rapport Charpin, juillet 2009, http://www.developpementdurable.gouv.fr.